Critérios, agravantes e atenuantes na dosimetria da sanção da lei nº 14.133/2021

RESPOSTA DIRETA

A dosimetria é a fixação da sanção no caso concreto. O art. 156, § 1º, da lei nº 14.133/2021 manda considerar cinco fatores na aplicação de qualquer das quatro sanções: a natureza e a gravidade da infração, as peculiaridades do caso, as circunstâncias agravantes ou atenuantes, os danos causados à Administração e a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade. Os §§ 2º a 5º associam cada grupo de infrações a uma sanção, mas a lei veda a penalidade automática, e a penalidade prevista opera como teto, com decisão fundamentada.

A dosimetria da sanção é a etapa em que a Administração escolhe qual penalidade aplica e em que medida, dentro do que a lei nº 14.133/2021 autoriza. Ela pressupõe uma infração já apurada, entre as do art. 155, e um processo com contraditório e ampla defesa. O tema integra o macrotema das sanções e do processo sancionador na lei nº 14.133/2021; o foco deste artigo está nos critérios de escolha e de medida da penalidade, não no rito nem nos valores.

Como a dosimetria da sanção funciona na lei nº 14.133/2021

A lei não deixa a penalidade ao arbítrio da autoridade, nem a impõe de forma automática. Depois de apurada a infração e assegurada a defesa, o art. 156 associa cada grupo de infrações a uma sanção, nos §§ 2º a 5º, e o § 1º fixa cinco fatores que a autoridade pondera para escolher e medir a penalidade. Ela pesa cada fator no caso concreto e registra as razões da decisão. A penalidade descrita na lei para cada hipótese vale como teto, não como valor automático. Sem essa análise individualizada, o ato sancionador fica exposto a nulidade por falta de fundamentação.

Os cinco critérios do art. 156, § 1º

O § 1º do art. 156 lista, de forma expressa, o que a Administração considera ao aplicar a sanção. A natureza e a gravidade da infração distinguem a falha branda da conduta dolosa ou lesiva. As peculiaridades do caso concreto abrem espaço para o contexto, a reincidência e a conduta do responsável durante a apuração. As circunstâncias agravantes ou atenuantes movem a sanção para cima ou para baixo dentro do que a lei permite. Os danos causados à Administração medem o prejuízo efetivo, patrimonial ou ao interesse público.

A implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, por fim, entra como fator de abrandamento, na forma das orientações dos órgãos de controle. Os cinco critérios operam em conjunto: a decisão fundamentada percorre todos eles e explica o peso de cada um. A mesma diretriz aparece na LINDB, art. 22, § 2º, que manda considerar a natureza e a gravidade da infração, os danos, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente na aplicação de sanções. O Tribunal de Contas da União, no Acórdão 2463/2019 (1ª Câmara), aponta na mesma direção, com a natureza e a gravidade da infração, os antecedentes do agente e os prejuízos causados como critérios de dosimetria.

A vinculação entre conduta e sanção nos §§ 2º a 5º

O art. 156 não solta as quatro sanções sobre qualquer infração. Os §§ 2º a 5º ligam cada grupo de condutas à sua penalidade. A advertência cabe exclusivamente pela inexecução parcial do art. 155, I, quando não se justifica penalidade mais grave (§ 2º). A multa alcança qualquer das infrações do art. 155 (§ 3º; a faixa e o valor estão tratados no artigo próprio da multa). O impedimento de licitar e contratar responde às infrações dos incisos II a VII do art. 155, também quando não se justifica sanção mais grave (§ 4º). A declaração de inidoneidade responde às infrações dos incisos VIII a XII e, ainda, às dos incisos II a VII quando justifiquem penalidade mais grave que o impedimento (§ 5º).

Este artigo adota a leitura flexível dessa associação, em consonância com o Tribunal de Contas da União e com a doutrina majoritária. Os §§ 2º a 5º não impõem penalidade automática; convivem com os cinco critérios do § 1º e com os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da juridicidade, de modo que a autoridade pondera o caso concreto e fundamenta a escolha. A própria lei sinaliza essa mobilidade na cláusula "quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave", que autoriza a passagem para a sanção do grau acima diante de circunstâncias que a exijam.

A aplicação automática da sanção, sem ponderação dos critérios legais, afronta o regime administrativo e pode gerar a nulidade do ato. Há quem divirja. Uma corrente lê a associação como rígida, para reduzir a discricionariedade, com a autoridade presa à sanção designada, salvo exceção expressa. A posição adotada aqui é a flexível, respaldada pelos princípios constitucionais do devido processo legal, da proporcionalidade, da razoabilidade e da ampla defesa, pela LINDB, art. 22, § 2º, e pela orientação do TCU, que exige a análise individualizada do caso e a fundamentação detalhada da decisão.

A sanção prevista como teto e a proporcionalidade

Escolhida a sanção adequada ao caso, a lei trata a penalidade descrita como limite máximo. A autoridade pode aplicar a sanção em grau menor quando os critérios do § 1º justificam, com base nos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da juridicidade. A proporcionalidade exige que a resposta administrativa guarde relação com a gravidade da conduta; a razoabilidade afasta a penalidade excessiva; a juridicidade obriga a testar a decisão contra o conjunto do ordenamento, não só contra a letra do artigo.

O teto opera junto com os critérios do § 1º. A sanção associada ao grupo da infração é o ponto de partida, e a penalidade final resulta da ponderação fundamentada dos cinco fatores, sempre dentro do limite máximo da lei. A LINDB, art. 22, § 3º, completa o quadro, ao mandar levar em conta, na dosimetria, as sanções já aplicadas ao agente pelo mesmo fato e de mesma natureza.

Agravantes e atenuantes e a previsão no edital, no contrato ou no regulamento

As circunstâncias agravantes e atenuantes do § 1º, III, só operam com segurança quando o edital, o contrato ou o regulamento aplicável as descreve, para que o licitante conheça de antemão as regras da sanção. A previsão expressa aumenta a previsibilidade e reduz o risco de decisão surpresa; a sua ausência abre espaço para discricionariedade excessiva e para a contestação posterior da penalidade.

A LINDB, art. 22, § 2º, dá o piso legal ao arrolar as agravantes e atenuantes e os antecedentes do agente entre os elementos da sanção, mas a aplicação segura dessas circunstâncias, na leitura deste artigo, depende da descrição prévia no instrumento convocatório, no contrato ou na norma regulamentar. A recomendação prática, portanto, passa pela previsão de critérios objetivos e isonômicos de dosimetria já no edital.

O programa de integridade como fator de mitigação

O inciso V do § 1º inclui a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade entre os fatores de abrandamento. A lei remete a aplicação desse critério às normas e orientações dos órgãos de controle, o que o coloca como norma de eficácia limitada: o abrandamento depende de parâmetros externos sobre como comprovar e avaliar o programa. O mesmo programa de integridade cumpre outra função no regime sancionador.

O art. 163, parágrafo único, exige a sua implantação ou aperfeiçoamento como condição de reabilitação do responsável pelas infrações dos incisos VIII e XII do art. 155. Na dosimetria, o programa atua como atenuante; na reabilitação, como requisito, tema tratado em artigo próprio do cluster. A forma de comprovação, nos dois papéis, segue as orientações dos órgãos de controle.

Dosimetria e faixas da multa são análises diferentes

A dosimetria não se confunde com o cálculo da multa. Os critérios do § 1º orientam a escolha da penalidade e a sua intensidade em geral; a faixa da multa e a fórmula do valor vivem no regime próprio da multa, definidos no edital ou no contrato, e estão tratados em cabimento, cálculo e cobrança da multa na lei nº 14.133/2021. Do mesmo modo, o rito de apuração, a defesa e o recurso que dão suporte à decisão sancionatória estão em defesa, prazos e recurso no processo sancionador da lei nº 14.133/2021. A dosimetria é o juízo de medida; a faixa e o rito são etapas distintas do mesmo processo.

Exemplo

Duas empresas respondem por atraso na entrega de um mesmo tipo de material, em contratos parecidos. A primeira comunica o problema à Administração assim que ele surge, repara o dano por conta própria e mantém programa de integridade documentado. A segunda silencia, agrava o prejuízo e já figura como reincidente. Sob o art. 156, § 1º, o resultado da dosimetria tende a divergir: para a primeira, as atenuantes e o programa de integridade puxam a sanção para o piso possível; para a segunda, a gravidade, o dano e a reincidência a empurram para o topo, e podem levar à sanção mais grave, sempre com fundamentação. O exemplo é fictício e serve só de ilustração; cada caso real depende dos fatos apurados e das regras do edital ou do contrato.

Cuidados e exceções

O primeiro cuidado é separar a dosimetria da tipificação. A infração vem do art. 155; a escolha e a medida da sanção vêm do art. 156. Confundir as duas etapas leva a decisões que descrevem a conduta, mas não explicam a penalidade. O segundo cuidado é a fundamentação: a decisão que apenas repete os incisos do § 1º, sem mostrar o peso de cada fator no caso, corre risco de nulidade. A exceção mais sensível fica no inciso V, cujo efeito de abrandamento depende das orientações dos órgãos de controle sobre a avaliação do programa de integridade.

Erros frequentes

O erro mais comum é a sanção automática, aplicada pela simples subsunção da conduta ao artigo, sem análise dos cinco fatores. Ele expõe o ato à anulação por falta de motivação. Outro tropeço frequente é tratar a penalidade descrita na lei como valor fixo, sem considerar o teto e a proporcionalidade. Há ainda a falha inversa, do lado da Administração: deixar de prever critérios objetivos de dosimetria no edital, no contrato ou no regulamento, o que abre espaço para discricionariedade excessiva e para a contestação da sanção.

Perguntas frequentes sobre a dosimetria da sanção

O que é dosimetria da sanção na lei nº 14.133/2021?

É a fixação da penalidade no caso concreto, depois de apurada a infração. O art. 156, § 1º, manda considerar cinco fatores: natureza e gravidade da infração, peculiaridades do caso, agravantes e atenuantes, danos causados à Administração e programa de integridade. A decisão pondera cada fator e fundamenta a escolha.

Quais critérios a Administração usa para medir a sanção?

Os cinco critérios do art. 156, § 1º, da lei nº 14.133/2021: a natureza e a gravidade da infração, as peculiaridades do caso concreto, as circunstâncias agravantes ou atenuantes, os danos causados à Administração e a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade. A LINDB, art. 22, § 2º, arrola critérios equivalentes. Os fatores operam em conjunto, não isoladamente.

A autoridade escolhe livremente entre as quatro sanções?

A escolha não é livre, nem automática. Os §§ 2º a 5º associam cada grupo de infrações a uma sanção (advertência para a inexecução parcial do art. 155, I; multa para qualquer infração; impedimento para os incisos II a VII; inidoneidade para os incisos VIII a XII e para as graves de II a VII), mas a lei veda a penalidade automática e exige a ponderação fundamentada dos critérios do art. 156, § 1º. A sanção mais grave depende de justificativa no caso concreto.

A sanção prevista na lei pode ser aplicada em grau menor?

Sim. A penalidade descrita para cada hipótese funciona como teto, e a autoridade pode aplicar sanção menos gravosa quando os critérios do § 1º e os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade o justificam, com fundamentação. A sanção associada à infração é o ponto de partida; a medida final resulta da ponderação dos cinco fatores, dentro do teto legal.

O programa de integridade reduz a sanção?

O art. 156, § 1º, V, coloca a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade entre os fatores de abrandamento, na forma das orientações dos órgãos de controle. O mesmo programa é condição de reabilitação nas infrações dos incisos VIII e XII do art. 155 (art. 163, parágrafo único).

Dosimetria e cálculo da multa são a mesma coisa?

Não. A dosimetria escolhe e mede a penalidade em geral, pelos critérios do art. 156, § 1º. A faixa e o valor da multa seguem o regime próprio da multa, definido no edital ou no contrato, tratado em artigo separado do cluster. São etapas distintas do mesmo processo sancionador.

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Fontes: Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, arts. 155, 156 (caput e §§ 1º a 5º) e 163; Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942), art. 22, §§ 2º e 3º; Acórdão 2463/2019-TCU-1ª Câmara.

Como citar este artigo:

BARCELOS, Dawison. Critérios, agravantes e atenuantes na dosimetria da sanção da lei nº 14.133/2021. Fischgold Benevides Advogados, 13 jul. 2026. Disponível em: https://www.fischgoldbenevides.com.br/post/dosimetria-da-sancao-14133 . Acesso em: [inserir data de acesso].

DAWISON BARCELOS

Advogado e sócio-fundador do Fischgold Benevides Advogados, com atuação concentrada em licitações e contratos administrativos, com experiência como pregoeiro e na Consultoria Jurídica do TCU. Professor, palestrante e autor de obras jurídicas, é membro-fundador do Instituto nacional da Contratação Pública - INCP e idealizador do portal O Licitante.